作为城市开展商业活动不可或缺的一种形式，广告招牌在日常生活中随处可见，一定程度上代表城市的“脸面”，也见证着商业繁荣。近年来，随着广州城市规模不断扩大，城市公共区域和空间价值不断提升，设置于城市建筑、公共设施的户外广告也日益增多。

　　聚焦广州市提出的提升城市精细化、品质化、智能化治理水平的要求，广州市城管部门不断以“绣花功夫”推进城市治理。以户外广告管理为重要切入口，广州已构建户外广告“1+7+13”（1个总体规划、7个市编规划、13个区编规划）管理体系，在全国率先实现可设广告区域全覆盖。

　　从过去户外广告无序设置，到如今成为国内城市中第一个实现户外广告规划全覆盖的城市，广州有何治理经验？为推动全国户外广告和招牌设置监管高质量发展，广州又能贡献怎样的“广州智慧”？

　　户外广告作为城市空间景观、文化景观、商业景观的重要组成部分，是城市经济社会发展的重要晴雨表。回看过去，在广州率先实现可设广告区域规划全覆盖之前，广州曾长时间面临存量广告的“堰塞湖”困局，影响设置品质，制约行业发展。

　　1992年，国家允许个体和私营广告经营单位参与广告发布等领域，广州户外广告进入到爆发式增长阶段。1998年 ，为实现“三年一中变”目标，政府加强对违法户外广告的专项整治，2004年起，广州市开始逐步建立依规划审批的户外广告设置管理机制，即一个位置要合法设置广告，必须先纳入规划。但直至2019年，广州市户外广告规划仅覆盖了越秀、海珠、荔湾、天河4个区的传统商业街区和部分重点景观地带。

　　“管理体制和政策缺乏稳定性和延续性，给广州市户外广告的管理和行业发展带来了多个方面的影响。”广州大学公共管理学院副教授、乡村振兴研究院副院长蒋红军分析认为，广州户外广告数量庞大，但市区两级城市管理主管部门仍未有存量户外广告的完整数据，底数不清成为提升管理效能的巨大障碍。

　　户外广告治理之路漫漫，更突显长效管理的重要性。2019年是广州户外广告管理的转折点。这一年，广州先后颁布《广州市户外广告专项规划（2020-2025年）》《广州市户外广告和招牌设置规范》，明确户外广告优化区、严控区、禁设区等空间布局以及分类控制要求，同时明确户外广告和招牌的位置、容量、规格、照明等设置要素，以及设计、施工、验收、维护、检测等管理要求，突破了瓶颈，为全市户外广告规范有序设置奠定了基础。

　　2020年，广州又颁布第一批、第二批《广州市传统商业街区户外广告设置实施方案》，规划范围达到109条道路145.9公里路段，基本覆盖了全市域所有传统商业街区。到2022年，广州11个区颁布户外广告设置实施方案，在全国率先实现可设户外广告“空间+类型”全覆盖。此外，随着《广州市户外公益广告设置实施方案》发布，球友会广州还在全国首次实现对户外公益广告的长远规划。

　　“广州拥有较多历史风貌区及传统建筑，户外广告的管理更注重精细化治理。目前，广州在全市29个商圈以及圈外符合条件点位分为四大风貌区，规划思路各有侧重因地制宜。例如，北京路和上下九等老城区商圈注重建筑历史风貌的保护，广告边框结合骑楼特色构件一体化设计、色彩与建筑固有主色调相协调。”广州市城市规划勘测设计研究院有限公司人居环境景观院副院长阳敏说。

　　随着《广州市户外广告和招牌规范系统设计指引》出台，将户外广告和招牌细分为56小类，进行设置指引，广州市实现了户外广告和招牌设置精细管理和精准管控。

　　户外广告如果年久失修，则有重大安全隐患，与人们“头顶上的安全”息息相关。如何最大程度消除广告牌的安全隐患？探索科技化、信息化、智能化手段，赋能户外广告和招牌设置监管，这是广州给出的答案。

　　要科学管理招牌，首先需摸清招牌底数。为此，广州创新运用无人机测量、SWW和MMS车载扫描等新技术手段，对全市户外广告和招牌所在地址、空间位置坐标、设施状态、设置人、设置时间等信息进行全面普查，为全市20万余块户外广告和招牌建立“身份证”。

　　在对“身份证”进行管理方面，广州建设户外广告和招牌设置智能监管系统，将普查数据信息导入管理平台，并对接地理信息，实现城市户外广告招牌身份标识“一张图”。目前已完成大部分户外招牌身份标识验证工作和签订《安全承诺书》，促进设置人安全防范意识和落实安全维护管理责任自觉性不断提升。

　　广州市城管部门介绍，今年以来，广州继续积极引入第三方专业力量，对设置位置高、面积大、涉电等重点类型户外广告招牌设施针对性的进行安全检测评估，精准辨识安全风险隐患，近三年累计完成检测评估6000余块。

　　夏季广州雷雨大风等天气频繁，同样给户外广告带来安全风险。为此，广州重点针对广州台风、暴雨等极端天气频发，易引发群体性风灾灾害实际，制定《防风灾害防治专项规划户外广告专篇》，细化“三防”应急管控。

　　同时，广州通过运用物联网智能感知传感技术球友会，试点为设置在人流、车流密集等重要区域户外广告招牌安装无线倾角传感器，实时监控位移、倾斜数据，一旦超过预设阈值，相关预警信息通过后台系统第一时间通知监管部门和相关设置人快速应对和处置，安全监管数字化、智能化、精细化水平不断提升。

　　据悉，未来广州还将拓展户外广告和招牌温度、湿度、烟感等智能化实时监测新手段，视情采取政府投入集中安装或动员设置人自行安装等方式，加大实时监测手段推广应用力度。主动研究无人机、智慧灯杆等新型户外广告设置的监管方法和要求，确保有序、美观、安全设置。

　　社会治理需要智慧、创新，既要有刚性的保障，也要有柔性的支撑。在广州紧密出台各类户外广告相关政策，推动户外广告和招牌设置管理走向制度化、规范化的背后，还蕴藏着其弹性治理的一面。

　　南都记者了解到，为激发营商活力，广州近年来放宽控制要求20余条，例如优化区附着于建筑物广告的立面占比由“主城区≤50%、外围城区≤40%”调整为“优化区≤50%”；五类特定区域以外的户外招牌内容在“可适度增加设置联系方式、地址”基础上还允许设置“经营信息”。

　　“户外广告规划年限一般为5年。对于户外广告来说，随着新材料、新技术、新工艺的推广和运用，原有的规划可能不能满足需要。”广州市城管部门负责人表示。

　　针对这类情况，广州以《广州市重点商业功能区发展规划（2020-2035年）》为指引，注重百花齐放、各美其美，允许并鼓励属地、设置人积极运用LED、立体造型、投影等新形式新技术，允许依据点位实际既可平行也可垂直设置，助力加快培育建设国际消费中心城市。

　　在具体实施中，广州允许商圈外禁设区批发或零售功能面积超过1万平方米的商业建筑可按照严控区设置户外广告，超过2万平方米的可设置LED户外广告；重点区域和重要路段以外的区域，招牌除可设置名称、字号和标识外，可适当新增联系地址、电话和经营信息，最大程度满足商业发展刚需，积极优化营商环境。

　　“广州对户外广告和招牌的管理既有刚性管理‘硬度’又有弹性管理‘温度’，在最新版的设置规范给部分企业在特定条件下放宽其店招牌匾的可设数量。”广州市户外广告行业协会会长陈少华表示，为了进一步营造商业氛围，希望广州能进一步放宽户外广告设置规范，在大型立体户外广告造型或与声、光、电等新技术结合的创意户外广告的审批上给予引导和支持。极具创意的户外广告或许可以在网络上印发二次传播。

　　“如何出台激励政策保障相关主体尤其是社会力量、市场力量的有序、有效参与，是进一步提升治理效能、强化户外广告和招牌设置品质管理的关键所在。”蒋红军认为，时至今日，广州户外广告和招牌设置管理已经较好地调动起多元主体的力量，政府机构、行业协会、企业、中介机构、公众等都有相应的制度或平台保障他们参与户外广告和招牌设置管理。在长期的探索中，广州市户外广告和招牌设置管理日益优化，其管理理念契合了城市发展需要，有效促进了城市品质提升。

　　广州是国内城市中第一个实现户外广告规划全覆盖的城市，主要包括空间和类型全覆盖。空间全覆盖是11个区的户外广告实现全面规划，类型全覆盖是将附着于建筑物的户外广告、附着于公共设施的户外广告、附着于移动载体的户外广告、户外电子显示屏等广告实现全面规划。

　　目前，全市11区已根据实际需求和规划布局足够的户外商业广告点位，商业宣传平台已初步建成。未来，随着各区陆续提出零星的新点位，我们作为技术单位将持续做好方案编制工作，实现户外商业广告的动态管理，不断完善和扩充这一平台。另一方面，在城市出入口、交通枢纽、公园广场等位置布局的主题化公益广告设施，探索户外广告表现的新形式，这对广州建立公益宣传阵地、打造景观亮点、展现千年商都文化魅力都有积极意义。

　　就户外广告和招牌的行业产业属性而言，户外广告和招牌是市场主体开展经济活动的重要手段，其自身作为一个行业、产业，也是城市经济的一个重要组成部分。为了更好地支撑城市经济发展、保持城市经济活力，政府需要兼顾各区位、各类市场主体的市场需求，出台相关扶持政策保持市场的户外广告容量，推进户外广告和招牌产业的新材料、新设计、新技术使用，维护户外广告和商业的良性互动，提升市场治理、行业治理水平。

　　广州市户外广告和招牌设置的长效管理应有历史的视野。从广州市户外广告和招牌设置管理的问题形成来看，长效管理需要着重区分存量广告和招牌、增量广告和招牌。在策略上，政府应坚持分类治理与一体治理并重，进而既解决历史遗留问题，又能继往开来，构建广州市户外广告和招牌设置管理的新格局。